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独家|城投公司如何开展混合所有制改革

文章来源:『江苏现代咨询』公众号作者:吕秀芹 李启春
时间:2018-02-08 17:29 访问量:

来源:现代咨询

作者:吕秀芹  李启春

 

作者简介

吕秀芹,系江苏现代资产投资管理顾问有限公司管理咨询事业部项目经理,现代研究院研究员;

李启春,系江苏现代资产投资管理顾问有限公司管理咨询事业部市场副总监,现代研究院高级研究员。

 

摘 要:混合所有制经济是当下深化国资国企改革的一项重要内容,同时也是全面深化改革的一个关注点和突破口。十八届三中全会以后,国有企业改革进入深化阶段,发展混合所有制对我国继续深化所有制改革具有重要意义,也为国有企业混合所有制改革下的公司治理带来了新的问题和挑战。城投公司作为国有企业,开展混合所有制改革是适应当前国企改革大趋势、提高自身业绩的积极探索。进行混合所有制改革,引入非公有制经济,从而进一步完善城投公司产权制度和现代企业制度,盘活国有资产,提升城投公司的经营效率和市场化运作能力,实现国有资产保值增值。

 

关键字:混合所有制改革 国有资本 非公有制 城投公司

 

一、我国混合所有制改革的历程

 

20世纪90年代开始,我国允许国内民间资本和外资参与国有企业改组改革,经济改革的实践证明,混合所有制能够有效促进生产力发展。十八届三中全会指出,混合所有制经济是基本经济制度的重要实现形式,积极发展混合所有制经济,是深化国有企业改革、完善基本经济制度的必然要求。2014年《政府工作报告》进一步提出“加快发展混合所有制经济”。国企民企融合成为新一轮国资国企改革的重头戏。

 

2015年8月24日,中共中央和国务院联合发布《关于深化国有企业改革的指导意见》,对国企改革提出了八个方面的指导意见。明确提出:国有企业应推进混合所有制改革;引入非国有资本参与国有企业改革;鼓励国有资本以多种方式入股非国有企业;探索实行混合所有制企业员工持股。

 

2015年09月24日发布的《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》(国发〔2015〕54号)明确混合所有制改革为国资国企改革的主攻方向,具体提出了五个方面的工作任务:

 

2016年8月2日,国资委联合财政部、证监会联合发布《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》,标志着混合所有制改革推进走向实际操作。

二、不同类别国有企业混合所有制改革的要求

 

根据国资委对国有企业的分类,不同类型的国有企业在混合所有制改革的要求上不尽相同。

 

对商业类国有企业而言,要按照市场决定资源配置的要求,加大公司制股份制改革力度,加快完善现代企业制度。一是主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业,原则上都要实行公司制股份制改革,积极引入其他资本实现股权多元化,国有资本可以绝对控股、相对控股或参股,加大改制上市力度,着力推进整体上市;二是主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国有企业,这类企业要保持国有资本控股地位,支持非国有资本参股;三是处于自然垄断行业的商业类国有企业。这类企业要以“政企分开、政资分开、特许经营、政府监管”为原则积极推进改革,根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务,促进公共资源配置市场化,对需要实行国有全资的企业,要积极引入其他国有资本实行股权多元化。

 

对公益类国有企业而言,可以采取国有独资形式,具备条件的也可以推行投资主体多元化,还可以通过购买服务、特许经营、委托代理等方式,鼓励非国有企业参与经营。

 

三、混合所有制的实现方式

 

目前我国混合所有制改革存在以下五种实现方式:重组、上市、员工持股、基金和引入战略投资者。

 

(一)重组

 

重组是通过业务、资产以及债务等要素的重新组合,优化业务和资源配置、减轻包袱、提高国企竞争力。比如,天津的国资国企改革方案提出按照产业相近、行业相关、主业相同的原则,通过合并、划转、并购等多种方式,推进国有企业重组;上海提出推动国有控股上市公司、非上市公司开放性市场化重组整合等。国企实施重组首先要厘清发展战略,整合组织架构、资产负债和人员等运营平台,采取资产剥离、人员分流、挂牌转让及债务重组等多种手段。

 

(二)上市

 

上市包括整体上市或核心资产上市。上市既是混合所有制最重要的实现形式之一,也与混改目标高度一致。通过上市能实现资产证券化,如引入战略投资者也可能以上市的方式退出,而对员工持股的实现形式来说,上市过程常常有益于激发企业活力,实现混改目标。此外,股票市场对财务、股东等的要求,更能帮助国有企业在上市过程中优化法人治理结构,规范管理。

 

员工持股

 

员工持股是备受关注的混合所有制的实现形式。在中央层面,《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》中对持股范围、比例、操作细则等给予了进一步明确。在地方层面,江苏、江西、湖北、广东等省的国资国企改革文件中均提及员工持股,广东省之后还配套出台了《关于体制机制改革创新试点企业一企一策方案制订工作指引》,对员工持股的范围、比例、价格、来源等做出框架性指引。

 

基金

 

引入基金进行产权制度改革是混合所有制改革的一种创新形式。设立政府引导基金,可以改变政府投资方式和财政资金的使用方式,用政府财政有限的资金作为杠杆,来吸引更多的社会资金投资国有企业混合所有制改革或进入新兴战略产业,促进产业升级。根据当地经济特点,可考虑设立各种产业发展基金和国企改革重组基金等,发挥国有资本的引导作用。

 

引入战略投资者

 

引入战略投资者是当前日益被看好的国有企业改革与发展的一种重要模式。战略投资者一般拥有丰富的投资经验及整合经验,能够在行业、市场、商业模式上给企业提供参考,协助被投资企业创造并在资本市场上实现更大的价值。引进战略投资者对国有企业在增强资金实力、构建合理产权结构、完善治理结构、提高管理水平和提升核心竞争力等方面都可发挥出重要功能。

 

四、城投公司开展混合所有制改革的探索

 

(一)城投公司开展混合所有制改革的意义

 

1.有利于盘活国有资产,提高运营效率城投公司在资源、市场、政策方面具有优势,而其他市场化企业机制灵活、效率比较高,通过进行混合所有制改革,城投公司可以和其他市场化企业实现优势互补,协同发展。通过利益关系的整合,激励和约束各参与主体的行为以共同致力于业绩的提升,城投公司能够更有效地参与竞争并履行社会责任,提高国有资产回报率,改善国有资产运营效率,达到盘活国有资产、提高运营效率及国有资产保值增值的目的。

 

2.有利于城投公司完善法人治理结进行混合所有制改革,必然引起城投公司法人治理结构的变化,其他所有制尤其是非公有制经济参与董事会决策,参与国资运作与监管,甚至直接参与公司运营,城投公司董事会、监事会、专业委员会等治理结构不健全或形同虚设等现象将逐步有所改变。

 

3.有利于城投公司实现市场化运作。进行混合所有制改革,组建混合所有制企业,能够很大程度上使城投公司减少行政化的监管和束缚,按照市场规律,进行市场化运作,将企业的经营业绩作为评判经营层的选聘、晋升和薪酬的标准,市场激励机制和竞争机制不断显现。

 

4.有利于城投公司实现产业转型。城投公司通过引进优质的企业进行混合经营,能够学习到其先进的技术、管理经验,能够提升城投公司在相关业务、相关产业的竞争力,尤其是对于城投公司而言薄弱的领域,促进转型发展。

 

(二)城投公司开展混合所有制改革的思路

 

1.甄选合适的主体尝试混合所有制改革

 

结合地方针对国企改革的要求和实践来看,目前有16省市将国企分类为功能类、公益类/公共服务类和竞争类。其中,功能类企业重点履行基础设施建设、资源保障、资本运营、产业平台等特定职责,实现特定功能与持续发展双目标。结合城投公司的属性、职能定位和业务范围,大抵可将其归类为功能类国有企业,其下属子公司又包含了公益类/公共服务类和竞争类两种类型国有企业。因而,在选择混改主体时候,母公司层面会受到诸多限制,甚至造成社会的影响,短期内在城投公司母公司层面推进混合所有制改革是不现实的。

 

为此,城投公司可以尝试在二级及以下子公司层面推进混合所有制改革试点。然而,城投公司涉入的业务类型较多,包括经营性、准经营性和公益性业务,所以在推进混合所有制改革时要根据业务类型甄别和选择合适的子公司。城投公司应通过深入、科学的论证和分析,选择适合的业务领域或子公司开展混合所有制改革试点工作,然后逐步推广。

 

对于从事竞争类业务(如房地产开发、文化旅游、金融控股等)的子公司而言,可以采取通过绝对控股、相对控股或参股等方式吸收其他国有资本和非国有资本进入,实现股权多元化。在具体实施混改时,不仅要考虑子公司业务的性质、重要性、现金流等问题,同时也要对合作对象的资本、实力、经验、品牌等多方面因素进行综合考虑,选择在相应业务领域具有经验和优势的国有资本或非国有资本进行合作,在资金、管理人才、管理方法、资本市场等方面给城投公司提供资源,从而最大限度地发挥协同优势。

 

对于从事准经营性业务(如供水、供气、供热、公交、地铁等)的子公司,应保持国有独资或国有控股,根据承担的任务和社会发展要求,加大国有资本投入,提高公共服务的质量和效率。可以通过购买服务、特许经营、委托代理等方式,鼓励非国有企业参与经营,在提供公共产品和服务方面作出更大贡献。

 

2.选择合适的实现方式推行混合所有制改革

 

由于混合所有制改革牵扯到国有资产的流失及利益相关者的利益保障等多方面问题,因而在推进混合所有制改革的形式上,稳步推进是主基调。在实现方式的选择上,重组和引入战略投资者可作为常见的方式,员工持股也是国家积极倡导的一种方式,基金、上市也是可以考虑的形式。

 

然而,随着城投公司转型发展进入常态化,为了最大程度的减少国有资产流失的风险,避免历史遗留问题,减少阻力和障碍,建议城投公司在新设立公司时引入混合所有制,实现混合所有制经营。

 

3.建立健全法人治理结构

 

针对推行混改的公司,需要按照现代企业制度的要求建立健全法人治理结构,在保障各个股东权益和利益相关者权益的基础上,合理安排股东、董事会、职业经理人、党组织在混合所有制企业治理结构中的职责,完善“三会一层”的功能并切实发挥作用。同时,通过引入独立董事,建立专业委员会提升公司决策水平。

 

4.引入职业经理人制度

 

针对推行混改的公司,完善的用人机制是公司正常运转的保障。建议积极引入职业经理人制度,并确保职业经理人经营管理决策的科学性和独立性。但是,在职业经理人引入的过程中,城投公司作为母公司要严把用人关,要保证混改的公司能够选对人、用对人,职业经理人与城投公司的企业文化保持一致。

 

5.建立市场化的激励和约束机制

 

市场化的激励机制能够最大化发挥混改公司的能动性,激发其活力;而市场化的约束机制能够降低混改公司经营管理中的风险。市场化激励具体表现在市场化的考核机制、晋升机制和薪酬水平等方面,要与公司的经营效益挂钩。市场化的约束机制具体表现在财务监督、审计监察、信息披露等方面,要严格要求混改公司合法合规进行经营管理。

 

(三)城投公司进行混合所有制改革面临的风险

 

1.国有资本与非公资本的有效融合问题

 

城投公司与非公资本的体制机制不同,可能会造成二者的有效融合问题。城投公司虽然有利润指标,但不以营利为唯一目的,在发展过程中,更要履行社会责任,追求企业及社会长远效益,这与非公资本以追求利润最大化为原则的投资决策特征有本质区别。如果混合所有制改革后的城投公司只是一味地追求利润最大化,那么可能偏离经济与社会效益协同发展的改革目标,这需要城投公司在混合所有制改革时候有效处理二者的融合问题。

 

2.混合所有制改革过程中造成的国有资产流失风险

 

混合所有制改革过程中国有资产流失大致可以分为以下几类:一是评估失实造成国有资产流失;二是国企股权转让程序不公开、不透明造成国有资产流失;三是改制过程中非公资本侵占国有资产;四是管理层或职工侵吞国有资产。这就需要主管部门加强监管,城投公司全程重视,确保各个风险环节受控。

 

3.加大城投公司集团管控的难度

 

由于各子公司的业务属性、股权结构、经营方式和思路等不同,尤其是经过混改的子公司更是按照市场化的方式进行经营管理,将会给城投公司的集团管控能力带来挑战和压力。这就要求城投公司强化集团管控的能力,尤其是在财务、人力资源、审计、投融资、风险控制等方面的能力,同时要根据不同公司的属性调整集团管控的思路和方式,最大化发挥各业务板块的协同效应。

 

 

结 语

 

进行混合所有制改革的根本目的,是要激发国企的活力和竞争力。通过股权适当的多元化和分散化,使得不同所有者相互制衡,防止少数人谋取私利,最终形成良好的公司治理机制,促使公司的所有者和经营者为了企业价值的共同努力,提高企业的效率,最终到达国有资本增值保值的目的。城投公司作为一种特殊性质的国有企业,本质上也属于国有企业改革范畴,可借这次混合所有制改革之机,在探索股权多元化的同时,进行业务运作模式、治理结构、人才机制和管理体制等方面的创新,完善现代企业制度,实现市场化运作,让企业更具活力,助推城投公司转型发展。

 

责任编辑:涂丹